Pris och kvalitet i otakt

Vilka krav ställs i offentlig upphandling?

2012-01-26

TEMA. Offentlig upphandling omsätter årligen enorma summor, men betraktas ändå inte som en strategiskt viktig fråga av kommuner och myndigheter. Det konstaterar regeringens utredare Anders Wijkman.

 Wijkman väntas föreslå skärpta regler för att få till stånd en bättre fungerande offentlig upphandling. Han vill också att regeringen inför ett tvång på att myndigheterna ska följa upp hur kvalitetskraven efterlevs.

I utredningens delbetänkande som kom i höstas uppskattas värdet av den offentliga upphandlingen till mellan 480 och 580 miljarder kronor om året. Det motsvarar 16-18 procent av BNP.

– Det är alltså en viktig del av ekonomin och det är klart att det har betydelse hur detta sköts. Det handlar både om hur vi hushållar med skattepengar och om hur vi kan använda upphandlingen för att befrämja olika politiska mål, säger Anders Wijkman.

Ändå är detta alltså en verksamhet som på flera håll sköts mer eller mindre med vänster hand.

– Dessa frågor diskuteras inte som en viktig del av verksamheten och de som ansvarar för upphandlingen har som regel dåligt stöd från ledningen. Det är konstigt, säger han.

– Jag menar att upphandlingar måste få en högre prioritet strategimässigt och att man ger ökat stöd till dem som sysslar med detta, både kompetens- och resursmässigt. Det gäller inte minst uppföljningsfasen. Där brister det enormt idag, vilket betyder att man inte vet om man får det man har beställt.

Detta illustrerades tydligt i samband med vårdskandalerna i höstas på de privata äldreboendena i Stockholmstrakten.

–  Där var det uppenbart att det fanns en avvikelse mellan kraven och kontrollen av att kraven följdes. Det finns instrument för att ställa tydliga krav som går att följa upp, men de används inte.

I en så ömtålig verksamhet som äldreomsorg måste man vara extra noga både med krav och uppföljning, säger han.

– Samtidigt är det på just det här området extra viktigt att vara klar över vilket ansvar man har när man konkurrensutsätter. Det råder så klart samma kvalitetskrav när man driver det i egen regi, men då finns inte samma vinstintresse inblandat.

Utredningens betänkande har namnet ”På jakt efter den goda affären”. Jag frågar Anders Wijkman hur han definierar en god affär. Hur viktigt är egentligen priset?

– Kostnadsfrågan är alltid relevant, men man skjuter sig ofta i foten om man bara går på lägsta pris. Man måste se till kvalitet också. En god affär är det när verksamhetens behov tillfredsställs på ett kvalitativt bra sätt. När man väl har definierat kvalitativa krav – och de bör vara höga - kan man gå på bästa möjliga pris. Men lägsta pris som enda utgångspunkt säger vi nej till.

Även när det gäller att definiera kvalitetskraven brister det ofta, konstaterar Wijkman. Myndigheterna begär inte alls den kvalitetsnivå som de skulle kunna göra.

Du sa att offentlig upphandling ska kunna användas som styrmedel för att nå olika politiska mål. Tycker du att det fungerar så?

– Det är svårt att svara generellt. Det finns fortfarande oklarheter i regelverket och vår översyn syftar till att öka klarheten. Det finns mycket osäkerhet på området och många är överdrivet försiktiga för att inte riskera att hamna i domstol.

Denna osäkerhet råder trots att det i lagen om offentlig upphandling (LOU) tydligt står att upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling. Anders Wijkman menar att speciellt ”sociala hänsyn” är ett outvecklat område.

– Det är ett luddigt begrepp som kan handla om allt från inkomstfördelningen i samhället till att ge ungdomar eller funktionshindrade extra stöd för att få ett jobb. Frågar du de fackliga organisationerna handlar det om att kräva att olika regler i kollektivavtalen efterlevs, frågar du Amnesty eller kyrkan kan det vara krav på förbud mot barnarbete.

Riksdagen har fattat beslut om att LOU bör ändras så att krav på villkor enligt svenska kollektivavtal får ställas vid offentlig upphandling. LO och TCO hart begärt att Upphandlingsutredningen klargör hur dessa krav bör utformas.

Men det tänker utredningen inte göra, förklarar Anders Wijkman:

– Detta är en fråga som stöts och blöts och där regeringen har en annan uppfattning än riksdagsmajoriteten. Vi lyfter upp frågan, men det är rimligen inte vår sak att fälla avgörandet.

Vad utredningen däremot kan komma att föreslå är någon form av ”spårbarhetssystem” där kommuner skulle kunna gå samman för att kontrollera arbetsvillkoren för produkter som tillverkats i exempelvis Indien.

Ett område där Anders Wijkman anser att myndigheterna skulle kunna ställa mer långtgående krav är utanförskapet på arbetsmarknaden. I enskilda upphandlingar borde det vara möjligt att kräva av företag som lämnar anbud att de anställer arbetslösa ungdomar eller funktionshindrade.

– Arbetsmarknaden blir tuffare och tuffare, men vi har en dålig dialog om den här frågan. Problemet är inte att myndigheterna inte får ställa sådana här krav, utan att de inte gör det, säger Wijkman.

En orsak till den stora tveksamheten när det gäller att ställa sociala krav tror han kan vara att det inte finns någon minister som har detta som ansvarsområde.

– De här frågorna borde ha en hemvist i regeringen. Det är ett underutnyttjat område och lagstiftningen kunde vara tydligare, säger han.

Samtidigt menar Anders Wijkman att den bristande kontrollen av hur kraven efterlevs är ett större problem än att kraven inte ställs. En enkät som utredningen gjort visar att bara var fjärde kommun regelbundet följer upp sina upphandlingar.

– Det skrämde oss och vi gick vidare med en fråga om de upptäckt några brister. Det var bara de kommuner som hade gjort uppföljningar som hade upptäckt brister, de andra hade ingen uppfattning!

Anders Wijkmans slutsats är att kommunerna måste börja avsätta resurser för att följa upp sina upphandlingar. Och här borde regeringen visa vägen.

– Regeringen måste peka med hela handen och göra det obligatoriskt med uppföljningar. Det är svårt att sätta tvångströja på kommunerna, men man kan ju börja med sina egna myndigheter. Idag har regeringen ingen upphandlingsstrategi och de flesta kommuner och landsting har det inte heller. Om regeringen lanserar en mer offensiv strategi kommer det rimligen att genomsyra resten av landet också, säger han.

Var tuffare vid förhandlingsbordet

Bli tuffare Professor Niklas Bruun menar att svenska kommuner och landsting bör ställa tydliga krav i upphandlingarna.  Bild: Denny Lorentzen

En obefogad rädsla för att bryta mot EU:s regler. Det är en viktig förklaring till att svenska kommuner drar sig för våga ställa hårda krav vid upphandlingar.

Svenska kommuner och myndigheter är alltför försiktiga med att ställa krav vid offentlig upphandling. Det kan ha bidragit till skandalerna inom äldrevården.

Det menar professor Niklas Bruun, expert på EU-rätten och verksam vid Stockholms och Helsingfors universitet.

– Jämfört med andra länder är Sverige dåligt på att utnyttja de möjligheter som finns att ställa krav på entreprenörer som vill delta i en upphandling, säger han.

Niklas Bruun har i sin forskning studerat sex länder – Sverige, Danmark, Finland, Storbritannien, Tyskland och Frankrike. Av dessa länder är Sverige klart sämst på att sätta upp exempelvis sociala eller miljömässiga krav.

Under senare tid har vi sett flera fall av vanvård, underbemanning och inlåsning inom exempelvis äldreomsorgen. Utan att gå in på de enskilda fallen menar Niklas Bruun att sådana skandaler kan vara följden av att de ansvariga inte gjort en bra upphandling.

– I många fall ser man bara till priset och köper det billigaste oavsett hur det produceras. Ofta visar det sig att de som bjudit det lägsta priset inte lever upp till rimliga kvalitetskrav, säger han.

Enligt Niklas Brunn tror många svenska kommuner felaktigt att EU:s regler förhindrar att man ställer krav. Så är det inte alls, betonar han.

– Det är ett allmänt missförstånd att EU bestämmer vad offentliga myndigheter ska köpa in. Det här handlar ju om skattebetalarnas pengar och då är det rimligt att de folkvalda bestämmer hur pengarna ska användas.

– Däremot har EU regler för hur proceduren ska gå till. Det ska vara öppenhet, transparens och konkurrens. Men om en kommun vill satsa på miljö eller sociala villkor så menar jag att det är möjligt. Allt handlar om hur kraven utformas och där finns det långtgående möjligheter.

Niklas Bruun menar exempelvis att det går bra kräva att anbudsgivarna lever upp till vissa visa minimikrav när det gäller lön, arbetsmiljö och arbetsvillkor. Däremot kan man inte kräva att anbudsgivarna ska bli en part i kollektivavtalet.

– Det strider mot föreningsfriheten, men det är inget som hindrar att man definierar de villkor som står i avtalet som krav i upphandlingen, bara man har varit tydlig med det från början.

Han skulle önska att någon svensk kommun vågade sig på detta för att eventuellt få en prövning i EU-domstolen. I så fall är Bruun ganska säker på att kommunen skulle vinna. Därmed skulle man få svart på vitt att det är tillåtet att göra det som nästan ingen vågar göra idag.

Men hur har det kunna bli så här?

– Det är en försiktighetsprincip som styr. Kommunerna är inte vana att ställa sådana här krav och är rädda att göra fel. Då avstår man hellre.

– En annan sak är att övervakningen ligger på Konkurrensverket som ensidigt betonar konkurrensaspekten och är dåligt insatt i frågor som arbetsrätt, miljö och rättvis handel.

Niklas Bruun menar att denna ordning är paradoxal. I många kommuner finns politiker som är besjälade av social rättvisa och god miljö, men som inte riktigt våga stå upp för detta i sin upphandling – trots att dessa värden rimmar väl med väljarnas preferenser.

– Här finns möjlighet att förena miljörörelsen, konsumentrörelsen och facket och ställa krav på god miljö, varor och tjänster av god kvalitet och bra arbetsvillkor. En kommun med en sådan upphandlingspolicy skulle ha en stark folkopinion bakom sig, säger Niklas Bruun.

Ingen självklarhet att ställa sociala krav

Sverige brukar ses som föregångare vad gäller arbetsvillkor och kollektivavtal. Men regeringen har inte skrivit under den ILO-konvention som ger möjlighet att ställa krav på justa arbetsvillkor i samband med upphandlingar.

För mer än 60 år sedan fastslog FN-organet ILO att offentliga myndigheter kan ställa krav på kollektivavtalsenliga förmåner i offentlig upphandling. Men denna konvention har Sverige till skillnad från flertalet andra EU-länder inte ratificerat.

I somras beslutade en riksdagsmajoritet att ILO:s konvention 94 ska ratificeras och införas i svensk lag. Men regeringen har ännu inte följt riksdagens uppmaning.

– Det är anmärkningsvärt, säger Johan Andersson, arbetsrättslig talesman för Socialdemokraterna.

Strax före jul ställde han därför en fråga till arbetsmarknadsminister Hillevi Engström om varför ingenting har hänt. I sitt svar säger ministern ”att det självfallet måste vara så att man vid offentlig upphandling får ställa krav på rimliga arbetsvillkor och på bra arbetsmiljö”.

Att regeringen ändå inte ratificerat ILO 94 beror enligt Hillevi Engström på att rättsläget är oklart och att regeringen därför har efterlyst ett klargörande om konventionens förhållande till EU-rätten.

Men dessa ”oklarheter” har alltså inte hindrat andra länder från att anta konventionen.

Professor Niklas Bruun, som är expert på EU-rätten, menar att en svensk ratificering av ILO 94 skulle göra stor skillnad.

– Då finns inte bara en möjlighet utan en förpliktelse för myndigheterna att leva upp till de här kraven. I exempelvis Finland och Danmark har det länge varit självklart att ställa sociala krav i offentliga projekt, säger han.

Susanne Hedberg arbetar med upphandling av ramavtal för byggentreprenörer i Göteborg.  Bild: Ciprian Gorga

Göteborg: Inte prislappen som styr

– Vi lägger ner mycket kraft på att kontrollera att leverantörerna är hela och rena och att de konkurrerar på justa villkor. Det säger Susanne Hedberg upphandlare i Göteborg.

Hon arbetar vid Upphandlingsbolaget är helägt av staden och har ett 30-tal anställda, varav drygt hälften är upphandlare. Efterfrågan på bolagets tjänster har ökat, inte minst efter de stora mutskandalerna i Göteborg.

– Vårt uppdrag har blivit större. Det finns en allt större vilja bland beställarna att göra rätt, säger hon.

Att lagen skärptes förra året har säkert också spelat in. Nu riskerar man en upphandlingsskadeavgift eller att hela upphandlingen ogiltigförklaras om det inte går rätt till.

Men vad innebär det då att allt ”ska gå rätt till”? Och vilka krav kan man som beställare ställa i en upphandling?

Enligt Susanne Hedberg går det att ställa ganska långtgående krav. För alla företag som vill teckna avtal med Göteborgs stad gäller det att först och främst uppfylla vissa grundläggande krav. Det innebär bland annat att man måste ha dokumenterade miljö- och kvalitetsledningssystem.

– Vi har starkt fokus på miljö och kvalitet, säger Susanne Hedberg, som själv arbetar med ramavtal för byggentreprenader.

Ett annat grundläggande krav är att kommunen bara ska köpa in ekologiskt kött. Dessutom gör Upphandlingsbolaget regelmässiga kontroller hos Skatteverket och andra myndigheter för att se om anbudsgivarna är ”hela och rena”.

– Vi vill ha justa leverantörer, därför lägger vi mycket kraft på detta.

Det går också att ställa krav på exempelvis arbetsmiljö, arbetsvillkor och bemanning.

– Att ha dokumenterat ledningssystem för arbetsmiljö är inget grundläggande krav, men det kan ha ett utvärderingsvärde, som Susanne Hedberg uttrycker det.

Det betyder att beställaren kan ställa ett sådant krav och därmed acceptera ett högre pris från ett företag som är arbetsmiljöcertifierat.

Nyligen har politikerna i Göteborg också bestämt att social hänsyn ska vara ett upphandlingskriterium. Exakt vad som ryms inom denna term är något som upphandlarna nu håller på att definiera tillsammans med ansvariga politiker.

– Målet man vill nå är att de som levererar till staden också ska ge människor som står långt från arbetsmarknaden en möjlighet att komma in, säger Susanne Hedberg.

Man bygger alltså in arbetsmarknadspolitik i upphandlingen?

– Vi har en diskussion om detta och jag vet inte var det landar ännu. Det råder ju en viss osäkerhet om vilka krav man kan ställa. Vi formulerar olika alternativ. När det gäller en byggentreprenad kan man exempelvis säga att den som får jobbet måste ta in lärlingar.

– Vi tittar även på hur andra länder i EU arbetar med detta. Sverige ligger efter i Europa när det gäller social hänsyn i upphandlingar.

Enligt Susanne Hedberg är det en missuppfattning att priset oftast är den avgörande faktorn i en upphandling.

– Det är olyckligt att det uppfattas så. Vi som arbetar inom branschen tycker inte att det är så. Om vi får in anbud med timpriser som vi tycker verkar låga begär vi en förklaring. Vi har också uteslutit företag på grund av onormalt låga priser.

– I grunden är det kvalitetskriterierna som styr. Det är ribban för att få vara med och den kan ligga väldigt högt. Den stora bristen ligger i uppföljningen av hur kraven efterlevs, säger hon.

Inom näringslivet finns en kritik mot att regelverket vid offentlig upphandling är alltför krångligt. Speciellt bland mindre företag är det många som drar sig för att ge sin i en så byråkratisk hantering med oviss utgång som upphandlingen innebär.

Men Susanne Hedberg håller inte med. I sina upphandlingar ligger hon betydligt över riksgenomsnittet på fem anbudsgivare och hon tycker inte att lagen om offentlig upphandling är krånglig.

– Nej, den är ganska bra om man utgår från att öppenhet och likabehandling är viktigt. Däremot ser vi att allt fler företag begär överprövning. Det är mycket okynnesprövningar, ofta från tidigare leverantörer som verkar överklaga för att förhala processen, säger hon.

Bengt Rolfer

Umeå satsar på social certifiering

Umeå håller på att ta fram en modell för ”social certifiering”. Men än är det långt kvar innan upphandlingarna präglas av social hänsyn.

Politikerna ser alltför ensidigt till priset och inser inte att en kortsiktig fördyring kan ge en samhällsekonomisk vinst. De vågar heller inte säga emot när deras egna upphandlare säger att det inte går att ställa krav i en upphandling.

Det säger Fritz Sprung, projektledare på Samordningsförbundet i Umeå. Han håller på att ta fram en modell för en ”social certifiering” av företag som vill delta i offentliga upphandlingar, ungefär på samma sätt som skett på miljöområdet.

Än så länge skiljer sig dock inte Umeå från andra kommuner när det gäller att ställa krav på anbudsgivarna.

– Här anser man liksom i andra kommuner dels att det innebär en fördyring, dels att lagen om offentlig upphandling lägger hinder i vägen. Men jag menar att kommuner och myndigheter självklart kan ställa krav och att företag som tar social hänsyn ska ha en fördel av det. Allting handlar om politisk vilja, säger Fritz Sprung.

Han menar att de kommunala tjänstemännen har övertaget över politikerna. Upphandlingsavdelningarna bemannas av experter med styrdokument som flaggar för att det är förenat med risker att ställa krav på anbudsgivarna.

– Politikerna vågar inte argumentera emot och då vinner upphandlaren som inte har någon politisk, utan bara en ekonomisk vision.

Fritz Sprung menar att det stora problemet vid offentlig upphandling inte är att utförarna levererar dålig kvalitet, utan att beställarna är alltför vaga.

– Som upphandlare har man stora friheter så länge man inte stänger ute någon leverantör. Det ena bekymret är att få politikerna intresserade av att ta en merkostnad för en leverantör som har en högre social profil. Det andra är hur man mäter vad som är en bra leverantör. Det är där mitt projekt kommer in, säger Fritz Sprung.

Projektet kallas Mångfaldsdriven samhällsservice och har likabehandling och inkludering som primärt fokus.

– Vi vill skapa ett verktyg för att mäta hur leverantörerna arbetar med inkludering av exempelvis funktionshindrade och utlandsfödda. Jag menar att det är i skattebetalarnas intresse att utförare som anlitas av offentlig sektor har en personalsammansättning som speglar samhället i övrigt, säger Fritz Sprung.

Dessutom, påpekar han, hamnar kostnaderna för de här grupperna ändå på skattsedeln. Då kan man lika väl betala lite mer i upphandlingen och få dem i arbete.

Han drar en parallell till synsättet på miljöområdet:

– En kravodlad banan är lite dyrare, men det är vi beredda att betala för att rädda miljön. Då kan vi också betala lite mer för att få in så många som möjligt på arbetsmarknaden.

Projekt ska vässa upphandlarnas kompetens

 Kommuner och landsting måste bli bättre på att kontrollera att de verkligen får den vård, omsorg och service som de beställer i upphandlingen. Nu ska de få hjälp av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

– Vi behöver göra mer än vad vi har gjort på det här området, säger Lena Svensson, som leder SKL:s projekt om bättre beställning, upphandling och uppföljning.

Hon tillägger att detta arbete var påbörjat redan före ”de så kallade vårdskandalerna” som gav eko under hösten.

I projektet har man inventerat vilken kontroll och uppföljning som medlemmarna ägnar sig åt. Resultatet är minst sagt spretigt.

– En del kommuner och landsting arbetar mycket strukturerat, medan andra ännu inte har utvecklat några system för detta, säger Lena Svensson.

Hon betonar att alla som gör en upphandling tydligt måste redovisa vilka krav man ställer och hur man tänker kontrollera att de följs. Just nu tar man inom projektet fram mallar för att underlätta det arbetet och ett instrument för egenvärdering på ledningsnivå.

– Innan man ställer ett krav ska man fundera över hur angeläget det är, men också hur det ska följas upp, vem som ska följa upp det och när. Om resultatet av uppföljningen föranleder åtgärder ska man ha tänkt igenom vilka. Ska det räcka med en anmärkning eller ska avtalet upphävas? Vi vill att man anlägger en helhetssyn och att man har med hela den här kedjan.

Hon uppmuntrar också kommunerna att göra löpande kontroller. Oanmälda besök brukar ge väldigt mycket, säger hon.

När det gäller äldreomsorgen kommer SKL inom kort att inleda en större granskning. Man kommer att erbjuda kommunerna att ingå i ett nätverk för att ta fram bra metoder och lära av varandra.

Lena Svensson har för dagen ingen uppfattning om vilka krav som är lämpliga att ställa i olika verksamheter. Men också det är något som ska ses över i projektet. Hon menar dock att alltför detaljerade krav kan vara till nackdel.

– Det är inte säkert att det blir den bästa verksamheten för att man detaljstyr. Ställer man för många krav kan det skrämma bort anbudsgivare. Man måste också kunna lita på att leverantörerna har kompetens att sköta det som de ägnar sig åt på ett professionellt sätt. Men det är en svår balansgång. Det gäller att ställa relevanta krav, säger hon.

En vanlig uppfattning är annars att kommunerna är alltför försiktiga med att ställa samhällspolitiska krav för att inte riskera att bryta mot upphandlingsreglerna och att politikerna ofta ”sitter i upphandlarnas knä”. Men Lena Svensson tar upphandlarna i försvar.

– Politiker och tjänstemän har olika kompetenser. Det kan faktiskt finnas legala hinder. Även om en politiker tycker att all potatis som upphandlas ska vara odlad i den egna kommunen så får de inte ställa det kravet, säger hon.

Bengt Rolfer

Laxå vänder privatiseringen ryggen

Lilla Laxå i Närke är en av få kommuner i Sverige där det saknas privata utförare av välfärdstjänster.

– Vi tycker att vård och omsorg drivs bäst i offentlig regi, säger kommunstyrelsens ordförande Tommy Holmquist (S).

Men den borgerliga oppositionen vill ha en förändring.

– Vi vill öka valfriheten och få ett bättre företagsklimat i kommunen, säger Bo Rudolfsson (KD), andre vice ordförande i kommunstyrelsen.

En sak är de dock överens om. Regeringen ska inte tvinga kommunerna att införa valfrihetssystem.

Enligt den uppmärksammade SNS-rapporten ”Konkurrensens konsekvenser” som kom i höstas är det bara sju av landets 290 kommuner som inte har privata leverantörer inom skola, förskola, äldre- och handikappomsorg samt individ- och familjeomsorgstjänster. Laxå med 5600 invånare är en av de sju.

Hur kommer det sig?

Enligt Tommy Holmquist är det både ideologiska och ekonomiska skäl som ligger bakom.

– Vi har ett ideologiskt motstånd i vårt parti, men vi tror också att det skulle bli dyrt och ineffektivt att genomföra ett sådant system. Det kan fungera på större platser, men jag har svårt att se de ekonomiska incitamenten för privata aktörer i vår lilla kommun.

– Den senaste tidens vårdskandaler har heller inte stärkt lusten att börja titta på privata alternativ, tillägger han.

Där är kristdemokraten Bo Rudolfsson av en annan uppfattning:

– Det handlar om vilken upphandling man gör och man om man ser mest till kvalitet eller pris. Man kan inte säga att allt offentligt är bra och allt privat är dåligt.

Bo Rudolfsson tror att en öppning för privatisering skulle bättra på det dåliga företagsklimatet i kommunen. Där är Laxå bland de sämsta i landet, enligt Svenskt Näringslivs ranking.

– Vi vill skapa en plan för ett bättre företagsklimat. Där ingår bland annat utmaningsrätt om privata företag tror att de kan utföra vissa tjänster billigare än kommunen. Idag har ju de kommunala verksamheterna inget att jämföra sig med, säger han.

Privata aktörer i hemtjänsten är ett starkt önskemål från de borgerliga, både för att ge valfrihet och för att gynna företagandet. Men kommunens majoritet har sagt nej till införande av LOV, lagen om valfrihetssystem.

Nu hotar regeringen att lagstifta om att alla kommuner ska införa LOV. Men det är båda politiska lägren i Laxå emot.

– Om det kommer ett tvång får vi väl rätta oss efter det, men då hoppas jag de skickar med pengar också, säger Tommy Holmquist (S).

– Jag är för LOV, men jag värnar samtidigt det kommunala självstyret. Man kan inte vara för att staten ska tvinga på kommunerna bara sådant som man tycker om, säger Bo Rudolfsson (Kd).

Bengt Rolfer